Интернет-передача "Обретение смыслов"
Тема: "Децентрализация"
Выпуск №120

Степан Сулакшин: Добрый день, коллеги! Сегодняшний термин, смысл которого мы будем раскрывать, «децентрализация». На настоящий момент этот термин актуален, потому что в тяжелом конфликте развития украинской государственности один из пунктов конфликта ополчения Донецка, Луганска и центральной киевской власти касается возможностей и потенциалов децентрализации государственного управления на Украине.

Но и в нашей российской практике строительства государства эта тема в текущем политическом словаре тоже актуальна, поскольку реформы местного самоуправления, реформы федерализма еще не завершены, и вопрос о децентрализации, о централизации актуален. Начинает Вардан Эрнестович Багдасарян.

Вардан Багдасарян: Можно предложить два методологических подхода к рассмотрению категории «децентрализация». Я начну с первого подхода. Мы знаем, что есть некий объем управленческих полномочий, и он составляет 100%. Как эти управленческие полномочия должны быть распределены между центральной и местной властью? Если предположить, что 90% полномочий отданы центру, а 10% – на места, то мы можем говорить о том, что есть централизация. Если, наоборот, 90% полномочий на местах, и только 10% отданы центру, то здесь мы можем говорить о децентрализации.

При первой модели – модели чрезмерной централизации, местные вопросы не решаются, значит, чтобы добиться их решения, надо апеллировать к центру, и это всегда связано с преодолением множества бюрократических ступеней. При второй варианте, когда 90% полномочий на местах, возникает угроза сепаратизма.

Казалось бы, нужно найти оптимум, и таким оптимумом, очевидно, будет соотношение 50 на 50. Но, на самом деле, к разным цивилизационным контекстам, к разным страновым контекстам применим свой оптимум соотношения распределения полномочий между центром и местами.

Для России вопрос централизации более чем актуален. Если мы посмотрим курс российской истории, вспомним, как формировалась российская государственность, вспомним базовые вехи, с чего великорусская государственность начала возникать, то мы увидим, что здесь происходила централизация русских земель вокруг Москвы и далее – создание русского централизованного государства. Через централизацию задавался вектор российской истории и выстраивания российской государственности.

В российской истории на такое повышенное значение фактора централизации оказали влияние несколько интегральных факторов. Первый фактор – это крупнейшая в мире территория при всегда сохранявшейся низкой плотности населения. Экономические связи при такой распыленности населения непрочные, требовался мощный политический государственный центр, который бы интегрировал это пространство не всегда экономическим, а зачастую и политическим, и каким-то иным образом.

Второй фактор – это традиционная многоэтничность на территории России. Эта многоэтничность предполагала угрозы национального сепаратизма, и в целях подавления этого национального сепаратизма должен был наличествовать мощный центр, который не только подавлял бы, но и в идейном плане интегрировал все это пространство.

Ну, и третий, может быть, главный фактор, во всяком случае, так считали многие русские историки, это военный фактор. Понятно, что подготовка к войне, военная сфера не может быть отдана на местный уровень. Вернее, теоретически это возможно, но ничего хорошего из этого получиться не может.

Военный фактор нахождения России в иноцивилизационном окружении и угроза военного давления извне предполагала повышенную централизацию, всегда сохраняемую в истории России. В истории России был опыт и децентрализации, например, в 1917 году, в позднегорбачевский период. Эти точки кризиса государственности – 1917-й и 1991-й годы, показывают, насколько этот децентрализационный вектор при внешней привлекательности – «отдадим власть на места, пусть народ сам решает свои проблемы» – опасен. Медведев, будучи президентом, активно выступал с одной из своих базовых программ – идеей децентрализации.

Но есть другой вызов. Есть вызов всевластия, произвола чиновников центра, которые могут парализовать любую систему, и с этим вызовом тоже надо считаться. Поэтому здесь вопрос заключается в нахождении этого оптимума.

Хотелось бы отметить, что децентрализация не тождественна демократии, хоть иногда между этими понятиями чуть ли не ставят знак равенства. Есть примеры совершенно других моделей, которые складывались в результате децентрализации. Достаточно вспомнить классический пример, который даже стал нарицательным, Римскую империю.

По сути, это было децентрализованное образование. Власть императора номинальна, власть центра несущественна, но на местах была отнюдь не демократия. На местах царило всевластие феодалов, которые получили полный контроль над населением.

Реалии нашей децентрализации – в 90-е годы можно было наблюдать, как криминалитет, местные авторитеты, являясь выборными фигурами в местные органы управления, по сути дела, захватили власть на местах. Но ведь все мы знаем, как эти выборы осуществлялись. Кто мог осадить этих местных авторитетов и местный криминалитет? Опять же, только сильная центральная власть.

Первый подход связан с нахождением оптимума между централизацией и децентрализацией. Но есть и второй подход. Можно рассмотреть данную проблему в другой шкале уровня управляемости –насколько система управляема: на 100% или на 0%, когда она становится неуправляемой. Понятно, что нет ни одной системы, как абсолютно управляемой, так и абсолютно неуправляемой, поэтому здесь надо найти какую-то величину, отражающую этот момент.

Чем более система управляема, тем, очевидно, это лучше, тем больше возможностей целевым образом решать проблемы, возникающие в этой системе. Если центральные органы власти обеспечивают, предположим, 40% от уровня возможного 100%-ного потенциала управляемости системы, то при отсутствии местных органов власти это будет составлять 40% от управляемости всей системы.

Если появляются местные органы власти, предположим, они дают еще 40%, то есть уровень управляемости системы в данном случае составляет 80% от теоретически потенциально возможного уровня управляемости системы. В данной постановке вопроса местные органы не забирают у центральных их полномочия, они распространяют свои полномочия туда, куда не доходит власть центрального аппарата. Здесь наблюдается не распределение управления от государственного уровня к местному, а, наоборот, складывание эффекта обоих – к государственному прибавляется еще и местное.

Можно привести пример создания централизованного государства из истории. Это время Ивана Грозного. Думаю, что никто не будет сомневаться в том, что при Иване Грозном централизаторский вектор был достаточно сильным, но именно при нем создаются местные органы, местное управление.

То есть в данном случае речь шла не о перераспределении полномочий, кому больше – центру или на места, а об установлении полномочий там, где никакого управления не было вообще, то есть наблюдается эффект сложения. Поэтому в этой второй предлагаемой постановке вопроса не происходит децентрализация как переход от централизации к местному управлению, смещению вектора в этом направлении, а здесь наблюдается отцентрализация плюс местное управление как синергийный эффект распространения управляемости системы. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Вардан Эрнестович. Владимир Николаевич Лексин.

Владимир Лексин: Смысл понятий «централизация» и «децентрализация», казалось бы, очевиден и достаточно прост. Оба эти понятия происходят от одного и того же латинского слова – centrum, центр круга. Обычно предполагается, что централизация – это сосредоточение в одних руках, в одном органе, иногда в одном месте чего бы то ни было – власти, ресурсов, политического влияния.

Децентрализация, напротив, это отмена или ослабление единоличной функции центра с появлением этих функций у других органов власти, других территорий и так далее. При этом централизация и децентрализация – это естественные основания или принципы построения любой организационной системы. Вероятно, нет ни одной организационной структуры, в которой присутствовала бы только централизация, или в которой все было бы децентрализовано.

И здесь самое главное, самое сложное – найти баланс между ними, причем ни централизация, ни децентрализация в чистом виде никогда не могут рассматриваться как самоцель, они всегда нужны для чего-то. И вот это «для чего-то» – это, наверное, и есть самое сложное в науке управления, ежели такая наука существует, а в практике тем более.

Для чего мы сосредотачиваем власть в одних руках, с какой целью мы пытаемся рассредоточить ее тем или иным образом? Существует 4 направления децентрализации власти. Самое первое направление, самое известное, это разделение властей. Когда-то была своего рода децентрализация единовластной управленческой структуры, когда в одних руках был и суд, и исполнительная власть, и правитель сам издавал законы и так далее.

Второе, наиболее понятное всем направление, это разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственного территориального управления. Третье направление – это, к сожалению, передача ряда функций органов государственной власти Бог знает, кому. Чаще всего негосударственным организациям или коммерческим структурам, получается некий такой управленческий аутсорсинг.

Наконец, четвертое, самое существенное, направление – это распределение функций государства между специализированными органами власти. Последняя административная реформа, когда у нас одновременно появились министерства, службы и ведомства, это было, наверное, самое удивительное явление в децентрализации власти, которое, прямо скажу, ни к чему хорошему не привело. Об этом говорят все эксперты.

Плюсы децентрализации несомненны – это потенциальные возможности распределения власти. Это возможность, видя то, что можно увидеть из твоего окна, с твоего рабочего места, на уровне маленького района или поселения, сделать то, что у центра никогда не будет сделано по той причине, что не хватает либо ума, либо ресурсов, либо информации.

В то же время децентрализация – самое сложное из всех управленческих действий, которое только может быть. И сложность здесь состоит в том, что центр-то все равно остается, и начинается сложнейшая процедура согласования, недовольства, разного рода не совсем легитимных действий по поводу того, что кому нужно делать. Это очень непросто.

Пиком государственной децентрализации является федеративная структура, поэтому неудивительно, что из почти 200 государств всего 25 являются государствами федеративными. Это необычайно сложным образом устроенная система государственного управления. У нас в России она и была снова сделана.

Казалось бы, сейчас для любой централизации нет никаких проблем, можно централизовать вообще все. Мощнейшие информационные потоки, любая информация по поводу ресурсов, проблем, неурядиц и так далее может сходиться в центре. И центр точно так же одним кликом компьютера может передать любые информации, любые ресурсы, да все, что угодно, на места. На самом деле, все это, конечно, не так.

Что же представляет собой наша страна? Это 85 субъектов федерации, из них 3 города федерального значения – Москва, Петербург и Севастополь, 27,5 тысяч органов местного самоуправления, 1087 городов, самых разных, от больших до маленьких, почти 150 тысяч сельских населенных пунктов, в трети из которых никто не живет. Это сложнейшая структура, территориально распределенная по разным границам на севере, юге, востоке, западе страны.

Казалось бы, что здесь-то местному самоуправлению, власти на местах нужно было бы развернуться по-настоящему. На самом деле, это не совсем так. Я уже говорил, что территориальная децентрализация предполагает, прежде всего, разграничение предметов видения, полномочий, ресурсов. Сейчас в стране 4600 разного рода полномочий, утвержденных законами, которые распределяются между разными органами власти.

Что же такое местное самоуправление? У него есть, к примеру, 30 своих вопросов местного значения, у него как будто бы есть свои ресурсы, и самое главное, местное самоуправление по нашей Конституции не входит в структуру государственного управления. Это абсолютно самостоятельная структура.

На самом же деле, это конституционное правило с самого начала не просто было нарушено, а никогда и не применялось, потому как в органах местного самоуправления 96% всех их полномочий и 92% всех ресурсов определяются только центром. Это то, что они должны делать по федеральным законам, по законам субъектов Российской Федерации, и то, что они должны делать по поручениям президента, Правительства Российской Федерации.

Ничего своего у них нет. Они только исполнители того, что дается сверху. И если, не дай Бог, кто-нибудь из них сделает на месте что-либо нужное, но не входящее в сетку установленных им сверху правил, законов ресурсного распределения и так далее, он пойдет немедля под суд, потому что это будет считаться нецелевым использованием средств или неправильным использованием власти.

Такая химеричность нашей децентрализованной системы, конечно, крайне вредна, она может быть оправдана только одним. Централизация в любом государстве оправдана и нужна тогда, когда есть ясная цель, к которой государство должно идти, для того чтобы благосостояние страны и счастье ее граждан были на необычайно высоком уровне.

В этом случае, может быть, на какое-то время нужно сосредоточение власти в одних руках, чтобы все работали только в рамках этой цели. Но сейчас, поскольку этого не существует, баланс между децентрализацией и централизацией в нашей стране не просто зыбкий, он абсолютно нерациональный.

Не было ни одного случая, когда какое-либо полномочие передавалось сверху вниз для его исполнения, и при этом был бы произведен расчет социальной, экономической, демографической результативности в плане того, что это будет иметь положительный результат. Это, опять-таки, централизованный вал поручений и обязательств, который идет сверху вниз.

Что же касается Украины, я не могу сказать по этому поводу ничего, потому что те речи о децентрализации, которые оттуда приходят, приводят меня в большое смущение. Мне кажется, это не то, что нужно было бы этим территориям, которые сейчас, с моей точки зрения, абсолютно справедливо не согласны с действиями центральных властей. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Владимир Николаевич. Когда мы говорим о децентрализации и централизации, в плане чего мы их рассматриваем? Что просится на ум в связке с этими базовыми терминами? Две категории – государство и управление, опять-таки, государственное управление, потому что управление может быть и вне государственных институтов, например, в каком-нибудь коллективе, корпорации и так далее. Мы же все-таки сосредотачиваемся на политическом словаре в рамках производных смыслов и терминов применительно к государству.

То есть речь идет об институциональном государственном устройстве, функциональном устройстве и прилежащих многочисленных сторонах соответствующих отношений государственного строительства и государственного управления.

Формально, ну, и по существу, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы государства.

Здесь смешиваются два мысленных пространства, в которых мысль ищет центр – центр некого пространства. С одной стороны, это, действительно, географические принципы, потому что государство расположено в географическом пространстве. Есть столица, где сосредоточены центры управления и принятия решений, ресурсные распределительные источники и начала, и провинция географическая.

Но есть и второе пространство, уже абстрактное, это пространство полномочий или, как сейчас говорят, вертикали власти. Обычно она представляется в виде пирамиды. Верхушка пирамиды, центр, наверху, где столица, где центральные органы управления, а внизу все распределенное нижестоящее пространство органов власти, уровней и полномочий и так далее. Поэтому здесь речь идет о централизации и децентрализации и в иерархическом смысле – сверху вниз по уровням подчиненности, и в географическом. В нашей федеративной стране это особенно специфично.

Почему я веду разговор о двух материях – о полномочиях и ресурсах? Потому что подчиненность в иерархии основана на двух материях, двух институтах. Первая подчиненность – это подчиненность административная или формализованная, вторая – на основании возможностей ресурсообеспечения соответствующих функций соответствующими органами.

Когда сейчас происходит перераспределение, реформирование властных отношений в рамках федерализма или, на шаг ниже, в рамках местного самоуправления, полномочия передать просто. Ну, переписали две бумажки. Раньше за некий вопрос отвечал центр, а теперь будет отвечать руководитель какого-нибудь поселкового Совета, но ресурсов для обеспечения этих полномочий нет. Ну, и как их выполнять? Поэтому властная возможность возникает из административной и из ресурсной возможности, которые точно так же могут централизоваться или децентрализоваться.

Что такое полномочия? Это совокупность прав и обязанностей государственного управленческого органа или персоны. Какого типа бывают эти права и обязанности, эти полномочия? Первый, самый главный тип, это политические права и обязанности, второй – административные, третий – правовые, четвертый – силовые или правоохранительные.

Это относится к финансовым сферам, сферам бюджетирования, налогообложения, иным элеменам доходной базы бюджета и возможности их расходования, экономическим сферам, сферам образования, культуры, здравоохранения, науки, общественной безопасности, экологии, национальных отношений и так далее.

Понятно, что властные полномочия без ресурсной обеспеченности в каждой из этих сфер превращаются, мягко говоря, в фикцию. Кто-то кому-то отдает коианды, а исполнить это невозможно, потому что нет материальных, человеческих и иных ресурсов. Ресурсы же включают в себя, прежде всего, финансовые или бюджетные составляющие, если говорить о власти, что обеспечивается налоговой базой и другими обстоятельствами, это государственные запасы, контингент силовых структур на территории, это чисто физический фактор административно-властных возможностей, информационные ресурсы и некоторые менее значимые ресурсы.

Поэтому, когда говорится о децентрализации как о перераспределении властных полномочий и ресурсов, это не просто фигура речи. Это разговор о том самом перераспределении налоговой базы, расходных возможностей, сфер ответственности, ресурсов всех типов, о которых я рассказал.

И, конечно, главный вопрос в такой непростой структуре распределения ресурсов и властного мандата, это согласование полномочий и ресурсов по уровням, чтобы не было дыр, и чтобы не было рассогласованности – полномочия дали, а ресурсов не дали. Наоборот вряд ли бывает, потому что ресурсы, конечно же, подгребает каждый под себя, и это понятно.

Вторая проблема – это оптимальное распределение по уровням, что в центре, что на периферии, например, в налоговой доходной базе бюджета. Налоги-то все равно, что называется, собираются на земле. Здесь человек с доходами, здесь предприятие, здесь имущество, облагаемое налогом, и так далее. Так вот, сколько собирать налогов и сколько оставлять на местном, территориальном уровне, а сколько консолидировать в центр, а потом сколько оттуда дотировать назад в рамках вертикальных межбюджетных взаимоотношений – это вопрос сложной многопараметрической оптимизационной задачи.

Что же является критерием успеха в этой оптимизации? Это, конечно же, целостность, прочность, успешность государства в целом. Потому что, если передецентрализовать, то исчезнет само государство, а если перецентрализовать, то оно может превратиться в некую малорефлексивную к реалиям жизни, не реагирующую на то, что там происходит, структуру, как, например, было в Советском Союзе, когда была перецентрализация и власти, и ресурсов.

Поэтому перецентрализация, передецентрализация – это точки успешного облика и жизни государства, которых не достичь. Успех где-то посередине. И вот нахождение этого оптимума, настраивание всех этих материальных и виртуально властных перераспределений, это и есть вызов, отвечая на который, то или иное государство становится либо успешным, либо в итоге может развалиться.

Представляете, насколько это актуально для нашего современного российского строительства государства, в котором эти вопросы решены далеко не оптимальным образом. Поэтому, еще раз, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней власти и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы.

Спасибо. Надеюсь, теперь каждый будет с вниманием относиться к тому, что произносят политики, и что они делают, когда говорят о децентрализации. Всего доброго.

Во многих сферах жизни присутствуют такие понятия как централизация и децентрализация.

Эти понятия вошли в письменный английский в начале XIX века, когда политический деятель Франции впервые описал в своей статье существующую централизацию бюрократической власти и усилия граждан на пути к децентрализации государственных функций. В течение XIX и XX вв. идеи свободы и децентрализации достигли своего апогея благодаря политическим движениям анархистов.

В начале XX в. в ответ на централизацию экономических сил и политической власти появилось децентралистическое движение. Основной его идеей было обвинение промышленного производства в уничтожении относящихся к среднему классу владельцев магазинов и небольших производств (мануфактур) и продвигало идеи увеличения возможностей владения собственностью и возврата к жизни в небольших, локальных масштабах.

В рамках системного подхода под децентрализацией следует понимать такую реорганизацию протекающих внутрисистемных процессов, при которой значительная их часть переводится на более низкий уровень иерархии. Другими словами, это передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие, менее значимые, организации при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра.

Описание децентрализации простыми словами

Если говорить простым языком, то децентрализация – это перераспределение власти. Вся власть, которой обладал только центр начинает расходиться и по областям на места.

В условиях децентрализации происходит расширение и укрепление прав, полномочий, возможностей мест, отделов, областей, автономий, республик. То есть если все решения принимались в одном месте руководителем, главой, начальником, директором либо управляющим, то при децентрализации некоторой властью наделяются и подчинённые, освободив от некоторых функций своё руководство.

А еще проще – власть, принадлежавшая одному человеку, в условиях децентрализации начинает принадлежать многим людям.

Децентрализация — информация из Википедии

Децентрализация в производстве

На предприятии децентрализация характеризуется степенью власти, которой обладает руководитель организации. Сильная централизация на предприятии – это ярко выраженное единоначалие. В таких организациях, как правило, основным фактором успеха является высокая дисциплина, а принятие решений происходит все время одинаково, по стандартному сценарию.

Однако, современные рыночные отношения требуют гибкости и оперативности принятия решений, связанных с вопросами реализации продукции, обслуживания клиентов, разработки тактики фирмы. Нынешние условия ведения бизнеса показывают, что наиболее жизнеспособными и конкурентоспособными являются организации с большей степенью децентрализации. В условиях подобной структуры распределения власти сотрудники, занимающиеся продажей товаров и услуг наделены полномочиями, позволяющими самостоятельно принимать необходимые управленческие решения.

Обычно менеджер на децентрализованном предприятии без согласования с высшим руководством оперативно решает возникающие вопросы, тем самым обеспечивая увеличение скорости производственных процессов и осуществление реакций на внешние факторы. Это оказывает благотворное влияние на конечный результат производства.

На децентрализованных предприятиях весомую роль играют коллективные решения. Часто бывает так, что для решения сложившейся ситуации требуются мнения специалистов разных профессиональных областей и при комплексном подходе к проблеме находится разумный выход из сложившейся ситуации. Эффективным инструментом в борьбе с возникшими проблемами может стать именно взвешенное коллективное решение.

Предприятия с описываемой структурой управления обладают следующими характеристиками:

• решения, принимаемые низшими иерархическими структурами, являются более значимыми;
• выполнение организационных функций происходит в соответствии с принятыми решениями подразделений;
• контроль из центрального управления за действиями низших иерархических структур достаточно низок.

Большая степень децентрализации на предприятии способствует:

• увеличению управленческих навыков руководителей;
• увеличению навыков по конкурентоспособности в современных рыночных условиях, способствующих экономическому подъёму и улучшению производительности труда;
• самостоятельности руководства, начиная со среднего управленческого звена, при решении возникающих проблем, что тянет к осознанию и оценке их собственного вклада в получение результата и является существенной дополнительной мотивацией их труду.

Децентрализация в экономике

Рыночная экономика обязана быть частично децентрализованной, так как она характеризуется свободным не зависящим от предписаний и указаний сверху режимом хозяйственной деятельности граждан и их объединений.

Децентрализованная экономика в рыночных условиях не должна быть обременена установленным центром государственным планом, который безоговорочно подлежит выполнению. Вместо обязательного существует рекомендательный план-прогноз, который министерство предлагает регионам. Происходит не только ограничение прав центрального государственного или иного руководящего аппарата, но и делегирование планово-управленческих полномочий хозяйственным единицам, предоставление самостоятельности в принятии решений, а также в тактике и стратегии своих действий.

Однако, чтобы избежать хаоса и полнейшего разногласия рыночная экономика должна быть контролируемой и направляемой, поэтому полная децентрализация экономики невозможна и нежелательна. Экономика страны должна обладать системой правил экономического поведения, имеющей общий характер для всех участников экономического процесса.

Децентрализация в управлении государством

Процесс рассредоточения власти из центра по регионам и налаживание местного самоуправления за счет получения части полномочий от центральной власти является децентрализацией.

Этот механизм приносит пользу в случае гармоничного взаимоотношения между центром и регионами. Децентрализация в управлении государством – это передача ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов от центрального аппарата управления на более низшие уровни.

Децентрализация тесно связана с распределением функций (или задач) между самыми низкими уровнями социального порядка, которые способны их выполнять.

Принцип субсидиарности – один из главнейших принципов распределения социальной помощи по мере необходимости между подразделениями. Именно данный принцип положен в основу Европейской хартии Местного самоуправления. Немаловажным является тот факт, что не все функции управления стоит переводить на места.

Исходя из принципа субсидиарности, совершать децентрализацию стоит, если это крайне важно для достижения поставленных целей и есть гарантии эффективного их выполнения и повышения качества управления.

Отличия децентрализации от федерации

Децентрализованное государство, где полномочия центрального аппарата власти в значительной мере переданы его составным частям занимает промежуточное место между унитарным и федеративным государствами. Оно в некоторой степени имеет сходство с федеративным устройством государства, которое заключается в наделении правом административно-территориальной единицы издавать законы, быть финансово независимой, а также возможным наличием автономии в своем составе.

Но между этими двумя системами управления существуют значительные различия.

Федерализм – это система правления, при которой властью обладает и общенациональное правление и региональное. Здесь присутствует конституционное признание автономии областей с защитой от посягательств на их суверенитет со стороны центральной власти.

Может быть частью политики как унитарного, так и федеративного государства. Децентрализация предусматривает автономию областей согласно принятым законам, верховная власть может решать, когда и какие полномочия передать регионам, а может их забрать в любой момент обратно. В этом случае большая часть налогов, собранных в административно-территориальных единицах передается в центральное управление, полномочия регионов небольшие, а все необходимо выпрашивать у главного руководства.

Плюсы и минусы децентрализации

Достоинства

• Укрепление демократии на местах. Менеджеры подразделений владеют значительным объёмом информации о местных условиях для принятия решений. Затраты на её передачу из центрального управления не нужны, все происходит на местном уровне.
• Улучшение социально-экономического развития, учитываются социально-территориальные интересы, более точно корректируется политика с учётом возникающих условий.
• Управленцы на местах принимают более своевременные решения, что для заказчиков наиболее привлекательно. Деятельность менеджеров наиболее эффективна благодаря тому, что они могут проявить инициативу, приобретают методом проб и ошибок ценный опыт, развивают управленческий талант. Появляется почва для взращивания новых администраторов, талантливых государственных служащих. Снижаются издержки на управление.
• Обеспечение свободы и прав человека за счет противодействия сторон.
• Сосредоточение знаний и умений высшего руководства на вопросах стратегического планирования благодаря передачи бремени ежедневных решений проблем управленцам на местах.
• Позволяет установить более гибкую систему регулирования без бюрократии, характерной централизованному управлению.

Недостатки

• Принятие управляющими подразделений некомпетентных решений в связи с недостатком информации, отсутствия согласованности целей между отделами и др.
• Дублирование исполняемых функций.
• Уменьшение лояльности по отношению к другим подразделениям общего целого.
• Обособленность частей, что приводит конфликтам, ослаблению контроля.
• Присутствие тенденции к втягиванию управляемого процесса в анархию и беспорядок.

Следовательно, децентрализация наглядно отражает характер отношений между руководителями различного уровня в системе управления будь то какая-либо сфера хозяйственной деятельности, предприятие, экономика или государство. Это новое качество управления, позволяющее максимально приблизиться к положительному результату.

Значение децентрализации заключается в невозможности решения из единого центра всех вопросов, возникающих у подразделений. Для этого полномочия распределяются по структурным единицам, обладающим достаточными возможностями для решения собственных проблем.

Степень централизации определяется степенью сосредоточения полномочий, необходимых для принятия^важнейших решений выс­шим руководством. Степень централизации определяется относи­тельной степенью делегирования прав и полномочий. Оценить степень централизации можно, определив следующие ее характеристики:

1. Количество решений, принимаемых на нижестоящих уровнях уп­равления. Чем больше решений, которые принимают нижестоящие руководители, тем больше степень децентрализации.

2. Важность решений, принимаемых на нижестоящих уровнях. В децентрализованной организации руководители среднего и нижне­го звена могут принимать решения, связанные со значительными затратами ресурсов или направлением деятельности в новое русло.

3. Последствия решений, принимаемых на нижестоящих уровнях. Если руководители нижнего и среднего звена могут принимать ре­шения, затрагивающие более чем одну функцию, то организация является скорее децентрализованной.

4. Степень контроля за работой подчиненных. В децентрализован­ной организации высшее руководство редко проверяет оператив­ные решения подчиненных руководителей. Действия руководства оцениваются по достигнутым результатам, например, по уровню прибыльности и роста организации.

В одной организации одни подразделения могут быть более централизованы, чем другие. Например, в больницах администра­тивные функции высоко централизованы, но лечащие врачи почти полностью автономны и независимы в своих действиях.

Степень централизации или децентрализации определяется сте­пенью делегирования высшим руководством нижестоящим уров­ням управления своих полномочий по принятию важнейших ре­шений в таких областях, как определение цен, разработка видов продукции, маркетинг и вопросы, связанные с эффективностью работы отдельных структурных единиц. Обычно даже в децентра­лизованных организациях высшее руководство оставляет за собой право выносить решения по таким вопросам, как определение общих целей и задач организации, стратегическое планирование, формулирование политики, разработка финансовой и бухгалтерс­кой системы.

Факторы, определяющие степень децентрализации. В период сме­ны технологических укладов после первой мировой войны во мно­гих крупных американских компаниях для обеспечения дальнейше­го роста и повышения эффективности решений, принимаемых по ключевым вопросам, сочли необходимым делегировать некоторые важные полномочия нижестоящим иерархическим уровням управле-

ния. Так эти организации стали переходить к децентрализованной структуре управления, руководителям отделений было делегирова­но право принимать решения в областях, непосредственно связан­ных с продукцией и услугами.

Подобная тенденция имела место и в период следующей сме­ны технологических укладов. Американские юшпании, начиная с 60-х годов, японские - с 70-х, активно переходили к децентра­лизации. Однако в периоды стабилизации наблюдались и тенден­ции усиления централизации. Например, в 1 984 г. американская компания «Дженерал Моторс» реорганизовала свою структуру, сде­лав ее более централизованной. Она сократила число отделений, которые самостоятельно разрабатывали и производили собствен­ные модели автомобилей, с пяти до двух. В 19?4 г. японская фирма «Сони» провела реорганизацию, сократив число стратегических под­разделений с нескольких десятков до восьми

Преимущества централизации: 1) улучшаег контроль и коорди­нацию специализированных независимых функций, уменьшает ко­личество и масштабы ошибочных решений, принимаемых неопыт­ными руководителями; 2) позволяет избежать роста и развития од­них подразделений организации за счет других; 3) способствует использованию опыта и знаний персонала центрального админист­ративного органа.

Преимущества децентрализации: 1) управление крупными орга­низациями централизованно просто невозможно из-за офомного ко­личества требующейся для этого информации; 2) дает право прини­мать решения тому руководителю, который ближе всех стоит к возник­шей проблеме и, следовательно, лучше всех ее знает; 3) стимулирует инициативу и позволяет личности отождествить себя с организаци­ей, поскольку при децентрализованном подходе руководитель под­разделения может хорошо понимать процесс его функционирова­ния, полностью контролировать его и ощущать себя частью этого подразделения, может испытывать такой же энтузиазм, как и неза­висимый предприниматель; 4) помогает подготовке молодого руко­водителя к более высоким должностям, предоставляя ему возмож­ность принимать важные решения в самом начале его карьеры, что обеспечивает приток в организацию талантливых руководителей.

Интеграция структуры. Если одни подразделения организации функционируют в окружении, отличающемся от окружения других подразделений, то соответственно должны различаться и их струк­туры. Специализация в рамках организационной структуры резко увеличивает потенциальную эффективность организации. Однако для того, чтобы реализовать весь этот потенциал, руководству не­обходимо ввести в организационную структуру механизм координа­ции и интеграции всех этих подразделений.

Интеграция - это процесс достижения единства усилий всех подсистем, подразделений организации для реализации ее задач и

целей. Для достижения единства усилий руководству необходимо ввести в организационную структуру механизм координации и ин­теграции всех подразделений. Важнейшее условие интеграции - единство целей. В процессах планирования и организации единство целей не дает подразделениям возможности тянуть организацию в разных направлениях и растрачивать силы.

Влияние интеграции на достижение целей организации. Для дос­тижения эффективности интеграции высшее руководство должно постоянно иметь в виду общие цели организации и столь же посто­янно напоминать всем сотрудникам о необходимости концентри­ровать свои усилия на общих целях. Если каждое подразделение и сотрудник будут работать эффективно, это совсем не означает, что общие цели будут достигнуты.

Например, предприятие производит модную одежду в услови­ях жесткой конкуренции, частых изменений в номенклатуре из­делий, периодической замены поставщиков в связи с изменени­ем спроса на виды тканей для удовлетворения потребительского спроса. Такому предприятию необходимо наладить эффективную интеграцию и информационную взаимосвязь между отделом сбы­та и производственным отделом. Если отдел сбыта и производ­ственный отдел будут действовать независимо друг от друга вмес­то совместной работы для достижения общих целей, то предпри­ятие будет лихорадить.

Методы достижения эффективной интеграции выбираются в зависимости от среды, в которой этой организации приходится дей­ствовать. Существует несколько методов эффективной интеграции, основные из которых приведены в табл. 10.1.

Таблица 10.1

Методы интеграции при различных типах окружающей среды

Типы окружающей среды	Типы организаций	Способы интеграции
Относительно устойчивая и прогнозируемая внешняя среда с медленными измене­ниями рынка, используемых технологий и конкурентов	Организация, подразделе-ления, использующие технологии массового про­изводства и рабочую силу невысокой квалификации	Правила. Процедуры. Графики Иерархические структуры управления
Подвижная и изменчивая внешняя среда, характери­зующаяся быстрыми изме­нениями рынка, используемых технологий и конкурентов	Организация, подразделе­ния, использующие гибкие и индивидуальные техно­логии производства, с раз­нообразными задачами и квалифицированной рабочей силой	Многофункциональные твор­ческие коллективы, рабочие группы. Личные взаимосвязи. Сводные комитеты и совещания

Методы административной школы, в том числе правила и про­цедуры эффективны в условиях относительно устойчивой и прогно­зируемой внешней среды. В организациях, действующих в быстро­меняющихся условиях, более эффективный способ интеграции - установление крепких личных связей, использование таких орга­низационных форм, как комитеты, временные рабочие группы, комиссии и межотдельские совещания.

Liberator. Фото: Kamenev / Wikimedia Commons

Децентрализация - не просто красивое слово. Децентрализация - это будущее. Она принесет революционные изменения в финансы, технологии, политику. Что такое децентрализация? Кому она даст больше власти? Почему вам, частному лицу, должно быть это интересно?

Словарь Merriam-Webster определяет децентрализацию как «процесс распределения или распыления функция, власти, людей или вещей от географического центра или центра власти». Посредством децентрализации процесс принятия решений меняется: теперь решения двигаются не сверху вниз, а снизу вверх, что дает частному лицу больше возможностей повлиять на систему.

Теория децентрализации систем, технологий и политических структур обсуждалась со времен Французской революции. Французский политик XIX века Алексис де Тосквиль предложил рассматривать переход от централизованного контроля как способ препятствовать порабощению граждан и наступлению на их свободы со стороны бюрократического государство. Он считал, что те, кто стремится объединить усилия для создания всеобщего блага, многое приобретают за счет децентрализации.

Он был прав. Сегодня прорывные технологии позволяют создавать децентрализованные структуры глобального масштаба, что позволяет частным лицам и предприятиям воплотить в жизнь идеи Торквиля. Понятие децентрализации часто возникает при обсуждении криптовалют, 3D-печати, mesh-сетей и экономики совместного пользования. Как децентрализация используется сегодня?

Пример первый: банки, не требующие доверия

Используя для расчетов доллары или евро, мы доверяем централизованным институтам, таким как Федеральная резервная система США или Европейский центральный банк. Мы верим, что они проводят разумную денежную политику, регулируют эмиссию и эффективно борются с фальшивомонетничеством. Проблема в том, что руководители центральных банков не отвечают за плохое управление фондами. Например, печально известны заверения Бена Бернанке с 2006 по начало 2008 года, что угроз рецессии или лопания пузыря на рынке жилья нет. Нам пришлось на своей шкуре узнать, что он ошибался. Был ли он уволен или, может, под давлением общественности сам подал в отставку? Ничего подобного. Его чествуют как героя за трилионные программы финансовой поддержки - пример самой рискованной монетарной политики в истории США. Когда на определенный товар или услугу существует монополия, рыночные силы не могут предоставить потребителям товар или услугу наилучшего качества. У нас нет свободы выбрать центральный банк, и поэтому общее благосостояние падает. Система построена вокруг узкого круга имеющих власть, которые ничем не рискуют.

Децентрализованные валюты, такие как биткойн, построены на системе, где власть и риски распределены. Не доверяя никакому одному институту, пользователи уверены, что заранее утвержденный перечень правил соблюдается всеми. Исходный код биткойна открыт, что означает, что тысячи экспертов могут анализировть и совершенствовать его. Если пользователи разочаруются в правилах или реализации биткойна, они смогут выбрать альтернативу из множества конкурирующих криптовалют. Монетарная революция происходит на наших глазах: любой может создать собственную валюту. По мере того, как эти валюты приобретают популярность, они предоставляют все более реальную альтернативу центральным банкам, само устройство которых поощряет коррупцию среди властей предержащих.

Пример второй: дорогие посредники не нужны

Когда вы пользуетесь дебетовой или кредитной картой, ваш банк сотрудничает с компанией вроде Visa или Mastercard, которые берут с торговой точки комиссию с каждой транзакции. Обычный размер комиссии 3-4%. Каждый дополнительный посредник дополнительно берет свою долю. Процесс включает не только продавца и покупателя, но банк-эквайер, платежную сеть и банк, выпустивший карту. Используя пиринговую криптовалюту, например, биткойн, вы можете заплатить комиссию за ускорение обработки, но в любом случае транзакция передается напрямую другим участникам сети. Размер комиссии приблизительно 0,0001 биткойна, или 2 цента за 1 килобайт данных. Сеть не спрашивает, кто вы, кому за что и сколько платите.

Эта волна децентрализации может затронуть даже крупных торговцев, таких как eBay или Etsy, комиссии которых составляют 10% и 3,5% соответственно. Сервисы взимают эту плату за то, чтобы давать продавцам доступ к большой базе покупателей, и поддерживают систему оценой и рейтингов, затраты на которую включают в цену товара. Как мы можем децентрализовать эту систему?

OpenBazaar предоставляет торговую площадку, не зависящую от дорогого в обслуживании централизованного сервиса. Вместо входа на сайт, пользователи устанавливают на компьютер клиент OpenBazaar и напрямую подключаются к другим пользователям. OpenBazaar не берет комиссию и не ограничивает ассортимент товаров. Репутацию и идентификацию обеспечивают сервисы типа OneName. Споры разрешают не сотрудники, как на eBay, а не участвующие в сделке пользователи, набирающие репутацию за счет справедливо разрешенных конфликтов.

Пример третий: путь к энергетической независимости

В большинстве развитых стран производство электроэнергии централизованно. Компании тратят миллиарды долларов на капитальные затраты, создание и обслуживание инфраструктуры. С развитием технологий совершенствовались методы производства и распределения энергии. Хотя распространение электричества в XX веке помогло поднять из бедности миллиарды людей, централизованное производство энергии сопряжено с экологическими и политическими издержками и нежелательными внешними эффектами. Сжигание ископаемого топливо вносит вклад в изменение климата. 1,3 миллиарда человек по-прежнему не имеют доступа к электроэнергии.

Возможное решение проблемы - децентрализация.

Частное производство энергии может сократит нашу зависимость от централизованных электросетей. Солнечные панели в расчете на ватт за последние 40 лет подешевели в 100 раз. Общее количество работающих солнечных батарей в мире растет экспоненциально. Компании наподобие SolarCity и SunRun способствуют тому, чтобы домохозяйства, компании и государственные структуры сами производили значительную часть потребляемой энергии. Добавьте сюда емкие аккумуляторы (Tesla Powerwall) - и вы получите энергетически самодостаточные общества, распределяющие энергию через микросети. Таким образом меняется устаревшая и неэкологичная старая модель производства энергии.

Пример четвертый: приватность после Сноудена

Из откровений Эдварда Сноудена следует, что приватность частный данных, в том числе финансовых, нарушается АНБ и другими секретными службами. Все наши данные - транзакции, звонки, электронные письма, SMS - записываются и хранится. Facebook, Google, Twitter и другие популярные социальные сети предоставляют нам бесплатные сервисы в обмен на данные, которые продают рекламодателям. Власти, например, в лице АНБ могут получить наши данные у компаний без нашего согласия. Криптография поможет бороться с нарушениями приватности.

Компани Gems и Syreno создают децентрализованные социальные сети нового типа - с полным шифрованием и без централизованной базы данных. В сетях Gems и Syreno рекламодатели платят за внимание пользователей токенами системы. Передача информации между друзьями всегда бесплатна, но ваше внимание имеет ценность для всех. Вряд ли в ближайшее время интернет-гиганты отступят, да и новым моделям нужно время на обкатку, но уже сейчас пользователи могут выбрать сеть с защитой персональных данных.

Наши финансовые данные также хранятся в больших централизованных базах, подверженных атакам киберпреступников. Используя кредитную карту в интернете, мы передаем имя, адрес, номер карты. Злоумышленники находят уязвимости в системах хранения данных и похищают эту информацию. К примеру, в конце 2013 года онлайн-ритейлер Target пострадал от кибератак: это затронуло до 110 миллионов клиентов.

Финансовые системы без центральной базы данных не обладают такой привлекательностью для хакеров: риск снижается. Децентрализованные системы, такие как биткойн, не требуют первональных данных. Чтобы еще сильнее защитить данные, можно использовать специальные кошельки (Samourai wallet), миксеры, VPN - это не позволит связать IP-адрес с транзакцией.

Пример пятый: напечатать независимость

Промышленное производство - централизованный процесс. Компании инвестируют крупные суммы в оборудование и защищают вложения, регистрируя право интеллектуальной собственности на разработки. Патентное законодательство может препятствовать инновациям, которые были бы активнее, будь идеи в общем доступе. Пытаясь бороться с интеллектуальной стагнацией, компания Tesla опубликовала все свои патенты, позволив независимым инженерам использовать свои наработки.

Открытые CAD-файлы и 3D-печать преображают процесс производства физических объектов, от мостов до одежды и, возможно, даже органов. Обладая 3D-принтером и необходимыми материалами, любой может скачать CAD-файл и напечатать что угодно. 3D-печать децентрализует производство: частный пользователь может не только разработать дизайн изделия, но и напечатать его дома. Если он выгрузит исходный файл в торрент-сеть, данные можно считать надежно сохраненными.

Возможность собирать сложные устройства из напечатанных деталей может ослабить контроль правительства над оружием. Так, Defence Distributed уже выпустила рабочий прототип печатаемого на 3D-принтере пистолета «The Liberator». Госдепартамент США потребовал, чтобы файлы проекта были «удалены из интернета», но подобные требования не более эффективны, чем запрет алкоголя в 1920-х или война с наркотиками. Совершенствование производственного процесса породит еще больше инновационных предприятий, меняющих представление о балансе свободы и безопасности.

При департаментализации особую значимость приобретает вопрос о том, как разделить деятельность сотрудников организации по горизонтали, т.е. определить задачи, которые должна решать каждая структурная единица. Другой важный момент построения организации - это деление работ по вертикали. Решать, в каком элементе иерархической структуре должны приниматься важнейшие решения, - дело руководства организации. Это определяет форму организационной структуры и эффективность управленческих решений. Руководитель должен делегировать подчиненному такой объем полномочий, который необходим последнему для решения поставленных перед ним задач. Если норма управляемости становится высокой, то должны быть введены дополнительные уровни управления, чтобы не допустить потери координации.

Организации, в которых руководство высшего звена оставляет за собой большую часть полномочий, необходимых для принятия важнейших решений, называются ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫМИ . ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ - это организации, в которых полномочия распределены по нижестоящим уровням управления. В сильно децентрализованных организациях управляющие среднего звена имеют большие полномочия в конкретных областях деятельности.

Степень централизации На практике, однако, не встречается полностью централизованных или децентрализованных организаций. Такие организации представляют собой лишь предельные точки, между которыми лежат все встречающиеся на практике типы структур. Степень централизации варьирует от организации, где большая часть полномочий, необходимых для принятия важнейших решений, остаются на высшем уровне управления, до организации, где большая часть таких прав и полномочий делегируется нижестоящим уровням управления. Разница состоит лишь в относительной степени делегирования прав и полномочий. Поэтому любая организация может быть названа централизованной или децентрализованной лишь в сравнении с другими организа­циями или в сравнении с собой же, но в другие периоды.

Понять, насколько организация централизованна, можно определив следующие ее характеристики:

1. Количество решений, принимаемых на нижестоящих уровнях управления . Больше решений, принимаемых нижестоящими руководителями - большая степень децентрализации.

2. Важность решений, принимаемых на нижестоящих уровнях . В децентрализованной организации руководители среднего и нижнего звена могут принимать решения, связанные с затратами значительных ресурсов.

3. Последствия решений, принимаемых на нижестоящих уровнях . Если руководи­тели нижнего звена могут принимать решения, затрагивающие более чем одну функцию, то организация децентрализованная.

4. Количество контроля за работой подчиненных . В сильно децентрализованной организации руководство высшего звена редко проверяет повседневные решения подчиненных ему руководителей, исходя из предположения, что все эти решения правильные. Оценка действий руководства делается на основании достигнутых результатов, в особенности, уровня прибыльности и роста организации.

В рамках одной организации одни отделы могут быть более централизованы, чем другие.

Говоря о той или иной степени централизации или децентрализации, мы определяем степень делегирования высшим руководством нижестоящим уровням управления полномочий по принятию решений в таких областях,как определение цен, разработка продукции, маркетинг и эффективность работы структурных единиц. Даже в большой степени децентрализованных организациях руководство оставляет за собой право выносить решения по таким вопросам, как определение общих целей и задач организации, стратегическое планирование, формулирование политики фирмы.

Факторы, определяющие степень децентрализации

У децентрализованных структур много сторонников. Частично это объясняется тем, что в них заложена мысль о том, что людям изначально присуща способность успешно справляться с поставленными задачами, а частично - многочисленными подтверждениями эффективности таких структур. Одно из наиболее убедительных доказательств было представлено Питером Друкером. Он был одним из первых, кто начал изучать опыт создания децентрализованной организации: децентрализацию «Дженерал Моторс», предпринятую Альфредом П. Слоуном. Основываясь на очевидном успехе децентрализации, Друкер заключил, что «основное правило для любой организации состоит в том, чтобы вовлекать наименьшее число уровней управления и создавать кратчайшую цепь команд».

Большинство крупных корпораций имеют децентрализованную организацию. Их общая структура базируется на принципе федеральной децентрализации, при которой руководители важнейших отделений могут действовать почти автономно во всем, что касается производимойими продукции. Однако даже ярые сторонники децентрализации признают, что она не является единственным средством для любой ситуации. И централизация, и децентрализация имеют свои недостатки.

Преимущества централизации и децентрализации

Преимущества централизации

1. Улучшает контроль и координацию специализированных независимых функций, уменьшает количество ошибочных решений, принимаемых неопытными руководителями.

2. Сильное централизованное управление позволяет избежать ситуации, при которой одни отделы организации растут и развиваются за счет других или организации в целом.

3. Централизованное управление позволяет более экономно и легко использовать опыт и знания персонала центрального административного органа.

Преимущества децентрализации

1. Управлять особо крупными организациями централизованно невозможно из-за огромного количеств требующейся для этого информации и, как следствие этого, сложности процесса принятия решений.

2. Децентрализация дает право принимать решения тому руководителю, который ближе всего стоит к возникшей проблеме и, следовательно, лучше всех ее знает.

3. Децентрализация стимулирует инициативу и позволяет личности отождествить себя с организаций. При децентрализованном подходе самое крупное подразделение организации кажется его руководителю небольшим, и он может понимать его функционирование, полностью контролировать его и ощущает себя частью этого подразделения. Такой руководитель может испытывать такой же энтузиазм в подразделении, как предприниматель во всем своем бизнесе.

4. Децентрализация помогает подготовке молодого руководителя к более высоким должностям, предоставляя ему возможность принимать важные решения в самом начале его карьеры. Это обеспечивает приток в организацию талантливых руководителей. При этом сроки продвижения до высших должностей становятся короче, и децентрализация способствует тому, что честолюбивый молодой руководитель остается в фирме и растет вместе с ней.

Интеграция структуры Для того, чтобы реализовать потенциал специализации, руководству необходимо ввести в организационную структуру механизм координации и интеграции всех подразделений. ИНТЕГРАЦИЯ - это процесс достижения единства усилий подсистем (подразделений) организации для реализации ее задач и целей

Влияние интеграции на достижение целей организации Для того, чтобы достаточно эффективно интегрировать организацию, руководство должно постоянно иметь в виду общие цели организации и постоянно напоминать сотрудникам о необходимости концентрировать усилия именно на общих целях. Совершенно недостаточно того, что каждое подразделение и каждый сотрудник организации будут работать эффективно сами по себе. Руководство должно рассматривать организацию как открытую систему. «Здоровье» организации в целом будет страдать, если подразделения не будут достаточно эффективно интегрированы в ее общей структуре. Более того, следует иметь в виду, что плохая интеграция может начать сказываться на эффективности организации только месяцев через шесть или даже через год после возникновения ситуации.

Методы достижения эффективной интеграции Важно подчеркнуть, что выбор подходящего метода интеграции зависит от среды, в которой организации приходится действовать. Один изних, состоит в разработке соответствующих правил и процедур. Однако этот метод эффективен лишь в условиях относительно устойчивой и прогнозируемой внешней среды. В организациях, действующих в быстроменяющихся условиях, более эффективный способ интеграции состоит в установлении крепких личных связей и взаимоотношений, в расширенном использовании таких организационных форм как комитеты, временные рабочие группы, комиссии и межотдельские совещания.

---